Por Pegah Jalali

El mercado contribuyó a cambiar el clima. ¿Podrá ahora ayudar a salvar el planeta?

Solíamos pensar que el cambio climático era un problema para las generaciones futuras, o algo que solo afectaba a los polos de la Tierra. Ya no es así. El cambio climático ya está aquí, y lo estamos experimentando a través de temperaturas extremas, incendios forestales grandes y frecuentes, contaminación atmosférica, huracanes y sequías. Existe un fuerte consenso entre los científicos de que los gases de efecto invernadero generados por el ser humano son los responsables del cambio climático debido al aumento de las temperaturas globales (Cook et al., 2016). Extraemos combustibles fósiles del subsuelo, los quemamos y esos gases quedan atrapados en la atmósfera, lo que aumenta la energía térmica del sistema. Esta energía añadida no sale de la atmósfera y, por lo tanto, tiene que manifestarse de una forma u otra. Si no reducimos drásticamente nuestras emisiones, seguiremos aumentando la energía atrapada en la atmósfera terrestre, y los resultados probablemente serán catastróficos.

Para suavizar el impacto del cambio climático y reducir las emisiones, tendremos que cambiar nuestras políticas económicas para abordar el problema.

La economía de libre mercado se basa en la idea de que, aunque los individuos actúan en su propio interés, el mercado en su conjunto distribuye los recursos de manera eficiente. La “mano invisible” del mercado, según esta teoría, proporciona los mejores resultados sociales y económicos posibles. Sin embargo, hay situaciones en las que el mercado es incapaz de proporcionar el resultado social más eficiente, lo que se conoce como fallo del mercado. 

Uno de estos fallos del mercado se produce cuando externalidades están presentes. Las externalidades surgen cuando las acciones de una persona empeoran o mejoran la situación de otra persona, pero la primera persona no asume los costos ni recibe los beneficios de hacerlo. Las emisiones de gases de efecto invernadero son un ejemplo de externalidades negativas: una fábrica que emite gases nocivos a la atmósfera causa daños a toda la sociedad; sin embargo, este costo social no se refleja en los costos privados que paga el propietario de la fábrica al comprar materiales y mano de obra. Por lo tanto, el costo de las emisiones de gases de efecto invernadero de la fábrica es inferior al que debería ser, dado el costo social del cambio climático, y la fábrica no tiene ningún interés inherente en reducir las emisiones. En este caso, es necesaria la intervención del gobierno para corregir este fallo del mercado.

Los economistas coinciden en que poner un precio al carbono es la forma más rentable de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero generadas por la quema de combustibles fósiles (OCDE, 2013). Al establecer un precio, los gobiernos pueden intentar minimizar la diferencia entre los costos reales, o lo que el mercado libre dice que debería costar, y el verdadero costo de esas emisiones a la sociedad (costo social). Existen dos enfoques generales de mercado para regular las emisiones de carbono: los instrumentos cuantitativos (límites máximos y comercio de derechos de emisión) y los instrumentos de precios (impuestos y tasas).

Sistema de límites máximos y comercio de derechos de emisión

En el marco de una política de límites máximos y comercio de derechos de emisión, el gobierno expide derechos de emisión (o permisos) a las instalaciones. Los contaminadores deben comprar derechos equivalentes a la cantidad que contaminan. Los derechos pueden comercializarse y el precio del carbono lo determina el mercado. Si el costo de reducir una tonelada de contaminación es superior al precio del derecho, la instalación compra derechos a un contaminador con un costo menor de reducción de emisiones. El sistema de límites máximos y comercio de derechos de emisión se ha considerado en ocasiones un enfoque favorable al mercado, ya que permite que sea este quien dicte el precio del carbono, y no el gobierno.

El Sistema de Comercio de Emisiones de la Unión Europea (ETS) está en vigor desde 2005 y actualmente fija el precio del carbono en aproximadamente $25 por tonelada. California es un ejemplo de estado estadounidense con un sistema de límites máximos y comercio de derechos de emisión, y su precio actual ronda los $17 por tonelada. Hay aspectos importantes que se deben tener en cuenta al diseñar un programa de límites máximos y comercio de derechos de emisión:

• Límite de emisiones:Muchos gobiernos optan por distribuir la totalidad o la mayor parte de los derechos de emisión de forma gratuita para evitar la oposición política en los primeros años del programa. En este caso, es fundamental disponer de una estimación precisa de los derechos de emisión necesarios. La Unión Europea no disponía de datos precisos sobre las emisiones al inicio del programa ETS, por lo que se suministraron derechos de emisión en exceso y, en consecuencia, los precios fueron muy inferiores a los necesarios para cumplir los objetivos de reducción de carbono.

• Distribución inicial de derechos de emisión: La asignación inicial es muy importante si los derechos de emisión se distribuyen de forma gratuita. Las empresas que reciben más derechos de los que necesitan pueden acumularlos y no entrar en el mercado durante mucho tiempo. Un mercado poco activo aumenta la incertidumbre sobre el precio de los derechos de emisión y la percepción de equidad del programa. Un mercado más grande dificulta la manipulación de los precios, y una mayor cantidad de derechos de emisión a la venta con más participantes aumenta la calidad de la señal de precios (Burtraw y McCormack, 2017). Por estas razones, la transparencia sobre el proceso de asignación es muy importante.
• Subastas: Para evitar los inconvenientes de la asignación gratuita (y aumentar los ingresos), los gobiernos podrían vender parte o la totalidad de los derechos de emisión en una subasta. Las subastas son una forma rápida y eficaz de determinar el precio del carbono; sin embargo, pueden suponer un alto costo para los consumidores, como los usuarios de servicios públicos, los empresarios e incluso los propios gobiernos, si no se establecen otras regulaciones para protegerlos.
• Banca y compensaciones: Para proporcionar más flexibilidad y proteger a las industrias de los costos excesivamente elevados que supone la reducción de las emisiones de carbono, los programas de comercio de derechos de emisión permiten acumular derechos para su uso futuro y adquirir compensaciones (por ejemplo, plantando árboles). Dado que las compensaciones no suelen reportar beneficios locales ni incentivan la reducción de emisiones, los programas de comercio de derechos de emisión solo dedican una pequeña parte de las reducciones de emisiones a las compensaciones.

Impuestos sobre el carbono

Un impuesto sobre el carbono grava los combustibles fósiles en proporción a su contenido de carbono y, por lo tanto, a su costo social. Un impuesto aumenta los costos de la quema de combustibles fósiles, lo que reduce la cantidad de carbono que absorbe la atmósfera. Un impuesto sobre el carbono internaliza la externalidad al asignar el costo adecuado en el punto de compra y elimina las ineficiencias del mercado. Al gravar el carbono, el precio se fija y la cantidad de emisiones se determina en el mercado.

Los economistas recomiendan establecer un impuesto basado en el costo social del carbono, es decir, el valor monetario de los daños a largo plazo causados por una tonelada de emisiones de dióxido de carbono en un año determinado. (EPA, 2016). Se estima que el costo social del carbono será de aproximadamente $50 por tonelada en 2020. (GAO, 2020). Los ingresos procedentes del impuesto sobre el carbono pueden devolverse a los particulares en forma de reembolso a tanto alzado o de reducción de otros impuestos (como el impuesto sobre la renta o el impuesto sobre las ventas), o bien invertirse en programas de mitigación del cambio climático. El impuesto sobre el carbono sin incidencia en los ingresos de Columbia Británica reduce otros impuestos para disminuir la carga que soportan los trabajadores y los empleadores. El 1 de abril de 2019, la tasa del impuesto sobre el carbono de Columbia Británica aumentó de $35 a $40 por tonelada de CO₂.

¿Cuál es el mejor?

Un impuesto sobre el carbono es más rápido de implementar y más fácil desde el punto de vista administrativo. Su implementación no requiere burocracia adicional ni largas negociaciones como las que se llevan a cabo para determinar los derechos de emisión iniciales en un sistema de límites máximos y comercio de derechos de emisión. También es más transparente, minimiza la participación del gobierno y evita la creación de nuevos mercados que aumentan las imperfecciones y la posibilidad de manipulación. Sin embargo, en un sistema de límites máximos y comercio de derechos de emisión, los préstamos, los bancos y los períodos de cumplimiento ampliados permiten a las empresas la flexibilidad de tomar decisiones de planificación del cumplimiento sobre una base plurianual. Además, el sistema de límites máximos y comercio de derechos de emisión es el único instrumento que garantiza las reducciones de emisiones deseadas. También se considera más atractivo desde el punto de vista político.

La contaminación por carbono y los precios del carbono afectan de manera desproporcionada a las personas con bajos ingresos. Quiénes se ven afectados por las políticas de límites máximos y comercio de derechos de emisión y por las políticas fiscales, y en qué medida se ven afectados, depende en gran medida de su diseño y de las condiciones relacionadas con su implementación. Un mecanismo eficaz de fijación de precios del carbono compensa total o parcialmente estos impactos negativos en las personas más afectadas, como las personas de color y las comunidades de bajos ingresos.

La fijación de precios al carbono hace que los contaminadores paguen el costo de sus emisiones y los responsabiliza por los costos que imponen a la sociedad. Al no abordar este problema de frente, estamos pagando el precio de la contaminación en forma de oportunidades económicas perdidas, como la pérdida de las industrias de recreación al aire libre, turismo y esquí. También compartimos los costos de mitigar los desastres naturales provocados por el cambio climático, como las inundaciones y los incendios forestales. La contaminación y el humo de los incendios forestales están provocando un aumento de las enfermedades respiratorias y cardiovasculares y, lo que es más importante, la gente está perdiendo la vida y sus medios de subsistencia. Si no ponemos precio al carbono, nuestra sociedad seguirá soportando estos costos y perderemos algo más que dinero. Perderemos nuestra forma de vida.

Eso es algo que no tiene precio.

Referencias:

Burtraw, Dallas y Kristen McCormack. “Subastas de derechos de emisión gratuitos”.” Política energética 107 (2017): 337-344.

EPA, Documento de apoyo técnico: Actualización técnica del costo social del carbono para el análisis del impacto normativo en virtud del Decreto Ejecutivo 12866, agosto de 2016. https://19january2017snapshot.epa.gov/climatechange/social-cost-carbon_.html

J. Cook, et al., Consenso sobre el consenso: síntesis de las estimaciones consensuadas sobre el calentamiento global provocado por el ser humano., Cartas de Investigación Ambiental Vol. 11, n.º 4, (13 de abril de 2016); DOI:10.1088/1748-9326/11/4/048002